赵明航 刘亚伟

　　党的十八大报告对加强民主法制建设、全面推进依法治国进行了精辟阐述，并明确到 2020 年要实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”对于司法公信力与司法之间的关系，澳大利亚首席大法官杰勒德•布伦南（ 1996 ）“法治取决于甚至可以说等同于法院的公信力”和“摧毁了公众对法院的信任，也就摧毁了法治的基础”的论断已经得到一致认同。但近年来，一方面人民法院公正司法保持较高的水准（上诉率不过 10% ，抗诉率、二审改判率和申诉率更低）；另一方面，人民群众对于司法的公信力并没有同步增长（ 2013 年全国人大对最高人民法院工作报告审议结果中反对和弃权分别高达 605 票和 120 票）。两者之间巨大的差异，说明司法公正已经不是制约司法公信力的关键因素。作为一线法官，笔者认为，在进行系统性的司法体制改革之前，提高司法公信力，当前最为迫切、最为直接的工作是切实保障法官职业的尊崇。

一、司法公信力与司法职业保障

（一）司法公信力与法官形象

司法的本质是判断，司法权的本质是判决权（孙笑侠， 1998 ），虽然权力的重要特征在于强制性（丹尼斯•朗， 2001 ），但司法权自身具有重要的特征决定了司法公信力是其本质要素（关玫， 2005 ）。司法公信力是指社会公众对审判权的运行及运行结果所具有的心理认同感；通俗说就是人们对人民法院及其生效裁判文书等的信任程度，它能表明社会公众对法院是否信任和尊重以及信任、尊重、自觉服从法院生效裁判的程度。　[1] 对于中国司法公信力的现状，四川省高级人民法院课题组 2007 年在全省范围内进行了大规模的专题研究，其调研结果为：（ 1 ） 33.64% 的人认为法官职业与其他机关工作人员差不多评价“一般”， 17.13% 的人评价“较差”，高达 70.09% 的人认为破坏法官职业公信力的最大因素在于“法官的违法乱纪”， 59.55% 的法官坦言在办案过程中曾受到当事人的谩骂、侮辱甚至殴打；在裁判效率方面， 46.9% 的被调查者认为“一般能接受”法院的办案效率；裁判结果方面， 246 名被调查者中 58.54% 的人认为“比较公正”， 12.20% 的人认为“基本不公正”， 1.63% 的认为“不公正”，还有 12.60% 的表示“不好评判”；司法程序公信力方面， 20% 以上公众认为“官民官司”老百姓基本不能赢， 48.49% 的法官表示日常与律师有接触，尤其在基层法院的比例达 53.24% ，庭审过程中当事人提出回避申请得到法官批准的比例仅为 27.24% 。　[2] 显然，法官职业形象是制约司法公信力的重要因素。

（二） 司法公信力与法官职业保障

司法的一般功能是实现法律的基本价值，即具体个案中定纷止争，化解社会矛盾，案结事了，维护社会秩序；社会正义中实现最低限度的社会公正，保障人的尊严。人民法院是国家的审判机关，是保障社会公平正义的最后一道防线。人民法院的司法活动所彰显的公平正义是通过一个个具有鲜明个性、直接与当事人接触的法官的具体司法行为体现出来的。

对于当事人而言，“法官的人格，是法律正义的最终保障。”受利益的影响，当事人对利益的诉求不可能因为法院判决的强制力而在内心深处真正接受（即司法的强制力更大程度解决了外在行为问题，而不是内心认可问题），特别是对于一些法律知识欠缺的当事人而言，直接与之接触的法官形象对其认同结果有非常重要的影响。据研究，高达

93% 的沟通是非语言的，其中 55% 是通过面部表情、形体姿态和手势传递的， 38% 通过音调传递。人的姿态、表情、手势经不同的组合后，能表达出近 70 万种不同的信息，比任何一种语言所能表达的意思都要丰富。显然，这些非语言的沟通都需要一个个具有高度自我 尊崇感的法官完成的。

对于社会和谐而言，法官作为法律的忠诚卫士和维护公正的中立裁判者，肩负着医治社会疾病，解决矛盾纠纷，维护司法公正的职责，被公众视为公平正义的化身，其言行举止代表着法院的形象，对社会公众起着重要的示范作用。如果法官在具体的司法活动中充分体现维护法治尊严的责任感、使命感，社会公众就会从善如流，进而促进社会和谐。反之，就会弱化法治的权威，降低法院裁判的公信力，法治精神也就无从实现。“徒法不足以自行”，法官职业直接影响着司法权威和司法公信。

为了实现法官职能的更好实现，必须充分保证法官的职业保障。所谓法官的职业保障，是指法院通过法官职业化建设，建立和完善法官的职业保障体系和运行机制，全面落实法律赋予法官的职业权力和职业地位，从制度上确保法官依法独立公正行使职权，维护司法公正，同时依法保障法官的职业收入，保护法官的人身安全及其他合法利益，增强法官职业的尊荣，维护国家法律尊严和司法权威。法官职业保障的内涵较为丰富，它包括法官的职业权力保障、职业地位保障、职业收入保障、职业安全保障、职业教育保障和职业监督保障等内容。　[3] 对于司法公信力而言，实现了充分的法官职业保障，就能激励法官全身心地投入到司法工作之中，并在实现社会正义的同时，更多地实现自我的人生价值，但受多种因素的影响和制约，当代中国法官的职业保障还有一些不足，严重影响了法官的职业积极性和司法公信力。

　 （三）当前基层法院法官职业保障的现状

　　曾有人以湖南中部某贫困偏远地区的基层法院为研究对象，对贫困地区的法院职业保障进行了系统的调研（把该院 62 名在职法官和 50 名退休法官作为调查对象，采用问卷调查和个别访谈的形式进行了相关调查。共发放问卷 88 份，收回 71 份，有效问卷 65 份；访谈了颇具代表性的法官 15 人）　[4] 。虽然贫困地区具有一定的特征，但仍然可以以点带面，相当程度上说明当代司法保障的现状。调查结果显示：绝大多数法官对自己目前的职业表示不满意，不认为法官工作能带来荣耀，且不能彰显身份特殊和职业声望。不满意的主要原因是地区经济落后，政治待遇和经济待遇低于公安、律师等同行职业，相比幸福感不强，法官开始对自己的职业失去尊荣感，对法律的信仰也渐渐淡化，从而容易滋生工作倦怠心理； 2005 — 2011 年全院法官整体人数仅增加 3 人，而流进人员均为毫无审判经验的新手，流出人员均为该院法官中的骨干精英（其中庭长 7 人，本科学历 9 人， 35 岁以下 11 人；大部分有能力的法官果断地辞职选择律师行业，更多者流向了党政机关或经济发达地区的法院）；中层骨干和精英法官陆续离职，致使缺编率达到了 26.4% 。

二、 非公务员化管理：法院职业保障的前提

与其他立法权和行政权不同，司法的本质是判断，司法权的本质是判决权（孙笑侠， 1998 ）。司法判决需要在具体案件中，由具体的法官作出判断，“法官的上帝只有一个，那就是神圣的法律”。因此，法官需要在法律框架之下，具有较强的高度自由　[5] 。这种高度自由性与公务员体系中由于强制效率而带来的重视服从的层级制存在本质的差异，后者的管理体制不能适应前者的要求。

笔者认为，由于《公务员法》已将审判机关工作人员纳入公务员序列进行管理，法官职业的特殊化管理存在着难以逾越的法律障碍，并且长期使用的行政职级管理模式也是很难在短期突破的现实壁垒。另一方面，相当多的法官综合素质还并不符合法官职业化或法官精英化的要求，社会对法官队伍的衡量与评判也尚未达到足够信赖和配合的程度。因此，孤立地强调法官职业保障必然让人无法信服。因此，在相当长的一段时间内，不应将重点放在虚无飘渺的法官职业化方面，而应将重点放在法官准入制度方面，

（一） 提高法官准入年龄。《法官法》规定年满 23 周岁就可以被任命为法官，笔者认为，法官不应当是年轻人的职业，法官应当拒绝年轻，我国把初任法官的年龄不宜界定为 23 岁，《法官法》应当借鉴国外关于法官任职年龄的做法，把初任法官的年龄提高到 28 周岁。　[6] 一方面，正如古语所说的“三十而立，四十不惑，五十知天命”，而立之年的人，不论是心理上还是生理上都比较成熟了，而且经过多年磨练，司法经验和社会经验也有了一定程度的积累，处理案件的能力已经初步形成，对案件的处理、对社会的认识不会发生较大的问题；另一方面，许多研究生是在 25 — 26 周岁左右毕业，在专业知识较为丰富的条件下，经过两年左右的社会磨砺，认知能力和社会阅历也大为增加，有利于更好的做好法官工作。

（二） 完善中级法院法官的选拔机制　[7] 。从现行三大诉讼法关于级别管辖的规定来看，中级以上人民法院受理的案件都是本辖区内有重大影响的案件以及疑难、复杂案件，并且中级以上法院还承担了通过上诉程序以及审判监督程序监督下级法院审判活动的职能。上诉法院的法官要面对更大范围的、更多数量的、更异质化因此更众口难调的受众，要通过对法律问题的关注来统一本法域内的法律，以及在必要时通过解释法律来“创造”新的法律，促成社会的最低的共识和规范。 因此，上级法院的审判职责重于下级法院，从理论上讲，在上级法院从事审判活动的法官在综合素质方面应该高于下级法院的法官。一般来说，在下级法院从事多年审判工作的资深法官对审判经验和社会经验都有着相当的积累，对审判业务也比较熟悉，对处理案件的过程和技巧有较为深刻的理解。因此，应建立以从下级法院优秀法官中选拔上级法院为主的中级法院法官选拔机制。即优先考虑从下级法院法官中选拔，当下级法院法官中无合适人选时，也可以考虑从本院以及社会上通过司法考试的人员中选拔。　[8]

（三） 完善法官助理制度。纵观世界法制发达国家，为了使法官能集中精力做好审判工作，法官的身边都要配备助理、秘书、书记员、报告员等一批辅助人员。　[9] 其中，与法官审判案件联系最为紧密，直接协助法官做好审判辅助性工作的职位是法官助理或类似法官助理的职位。如在德国，承担法官助理职责的是各级法院的司法公务员，他们在法院中有相关数量。据统计柏林三级法院有司法公务员 700 名；慕尼黑高级法院有司法公务员 285 名；联邦最高法院有司法公务员 73 名。　[10] 因此，笔者建议应系统总结法官助理制度在实践中的经验与问题，完善法官助理制度，既从体系上降低法官工作压力，也为法官选任培养好人才储备，建设一支良好的法律后备队伍，为提高法院职业水平和职业形象打好基础。

（四） 审慎开展法官错案责任追究。　[11] 许多地方法院积极推行法官判错案责任追究制度，对于增强法官的责任感，保证案件的审判质量等方面起到了积极作用，但笔者认为其对法官独立的消极影响亦是不可忽视的，应当审慎开展。许多地方基层法院在实行错案责任追究时，机械地规定凡被二审发回重审、改判或被审判监督程序改判的案件即为“错案”。

这样，就把法官对事实和法律正常的认识判断差别产生的裁判偏差与法官枉法裁判混到一起，扩大了对法官责任追究的范围，让法官产生自危心理，不敢放手判案。因此，若要开展错案责任追究，就必须首先明确什么样的案子为错案，发生错案责任由谁追究以及如何追究等问题。笔者认为，只能将少数徇私枉法，有意违反法律的案件定为错案，构成犯罪的，由检察院以渎职罪追究相关法官的法律责任。

（五） 改革法院管理模式，从法院外部机制确保法官独立行使审判权。人民法院独立行使审判权，不受行政机关的干涉。要求法院不仅在设置上独立于政府机关，而且在人、财、物的管理上也应当具有独立性，对所有的法律纠纷，法院具有最终的话语权和决定权，司法权对行政权具有控制性和制约性。法院要摆脱政府机关的束缚，就必须切断资源提供者对法院机关的控制力，把法院现行的“平行管理”模式改为“垂直管理”模式。第一，要调整司法管辖区，使司法管辖区域不与行政管辖区域重合，从而使实现法院在组织体制、人事体制与财经体制上对行政权的依附。第二，要改革法院经费来源，建立由中央财政全额保障的独立、统一的法院经费管理体制。将司法经费单列，改变目前司法经费与行政经费不分的状况，从财政管理体制上把司法经费从行政经费中分离出来，实现司法经费与行政经费、国防经费等平行、并列，以确保法院审判工作不受地方行政机关的干扰。

三、职业安全保障：法院职业保障的基础

诉讼涉及名利之争，从本质上讲，许多冲突在相当程度上是无法调和的。受社会整体信任程度较低　[12] 的影响，作为社会各种纷争最终裁决者的法官已处在社会各种纷争的焦点和矛盾的漩涡之中，法官的职业风险也越来越大。笔者认为，应当现阶段实践中已经出现了的有益探索（法官专用通道、加设安检设施、构建法官心理支持系统等）的基础上，从制度层面，加强法官的职业安全保障制度：　[13]

　　第一、强化法官职业权利的刑法保护，一是将拒不履行生效判决、裁定罪的惩处落到实处，二是考虑增设“蔑视法庭罪”，对扰乱法庭秩序情节严重的，可以迅速作出裁决执行。第二、明确法官职业的尊严保障。在法官法中应增加关于法官职业尊严方面的保障规定，如有侵犯法官尊严方面的行为，将依照有关法律予以严厉的惩处。第三、健全法官人身安全保障制度。对打击、报复、诬告、伤害法官的行为，进行严厉的责任追究。对于法官在执行公务过程中遭受人身意外伤害的要建立相关的保险制度，另外法官的人身健康权应引起高度重视。第三、考虑到法官心理压力增大的现状，有针对性地出台措施关注法官心理安全，将心理学、伦理学、社会学、乃至现代管理学等学科的知识引入思想政治工作领域，减缓和疏导法官心理压力。

　　四、职业权力保障：法官职业保障的核心

　　法官职业保障的中心是保障法官依法独立行使职权、实现司法公正。我国《法官法》第 8 条规定法官享有依法审判案件的权利，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但由于缺乏具体的保障措施，法官在审判工作中受到外界干涉、干预或干扰的现象屡有发生。因此，加强法官职业权力的保障，首先应建立确保法官依法独立公正行使职权的制度。对于国家机关及其工作人员侵犯法官职业权利的，受侵害的法官有权向有管辖权的人民法院或有关国家机关提出控告，人民法院和有关国家机关应依法维护法院的职业权利；对于行政机关、社会团体或者个人干涉法官依法审判案件，情节严重的，应当依法追究其法律责任。其次，人民法院应通过深化审判权运作方式改革和法官管理制度改革，建立保障合议庭和独任法官能够依法独立审判的内部制度。实践中，要尊重法官的独立人格和职业权力，凸现法官在审判工作中的中心地位。要理顺法官审判职务与行政职务的关系，院、庭长平时行使行政管理职能，只有在其主持独任庭或参加合议庭审理案件时，或者参加审判委员会讨论决定案件时，才能履行审判职能。因此，要大力推行目前院、庭长直接担任审判长开庭审理案件的做法，全面落实合议庭、独任法官对案件作出裁决的权力。其三，建立法官司法豁免制度。即法官依法履行审判职务享有不受民事起诉的豁免权。同时，法官不因客观原因所致的裁判错误而受到责任追究，即只要法官履行职务的行为正当就应推定其已尽职而免除责任。以消除法官依法独立审判的后顾之忧，保证法官义无反顾地依法独立公正行使审判权。只有保障了职业权力，才能更好的树立和提升法官的职业地位。法官职业地位具有的稳定性、独立性、专属性等特点，是与法官独立行使审判权紧密相联、互为依存的，非经法定程序不被动摇，其职业地位与职业权力代表的都是法官职业的神圣与尊荣，因此，各级法院特别是上级法院应把《法官法》赋予法官的职业地位落到实处，要依法保障法官的职业地位，坚决支持法官严格依法办案，秉公执法。

[1] 冯其江：《中国司法公信力探究》，

载 http://article.chinalawinfo.com/article_print.asp?articleid=34668 ，于 2013 年 5 月 15 日访问。

[2] 四川省高级人民法院课题组：《人民法院司法公信力调查报告》，载《法律适用》 2007 年第 4 期，第 38 页。

[3] 《法官职业保障制度研究》，

载 http://www.cqyzfy.gov.cn/view.php?id=10292505201038250520104225052010512505201058250520 ，于 2013 年 5 月 15 日访问。

[4] 刘静、李婕：《打开司法公信力的内在驱动阀——透析贫困地区法官职业尊荣感对司法公信力的影响》，载 http://taocanhua.blog.163.com/blog/static/1602449201302685040723/ ，于 2013 年 6 月 7 日 访问。

[5] 联合国《世界司法独立宣言》第 2 条规定：“每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下，对案件秉公裁判。”

[6] 从国外法官任职的年龄来看，国外法官初次任职的年龄普遍较老，英国法官最初任职时平均年龄为 47 岁。 德国联邦法院最高法院的大法官就职时平均年龄为 46 岁。

[7] 周永恒：《 规范和完善我国法官职业准入制度》， http://xcqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=46 ，于 2013 年 5 月 15 日 访问。

[8] 国外来看，从下级法院优秀法官中选拔上级法院的法官也是一个普遍做法。如德国初次任命的法官一般在州初级法院和中级法院任职，在初级和中级法院工作 10 年左右，一部分法官有可能到高级法院任法官或者在中级法院任庭长。在泰国，到府初审法院任法官后，可以逐级晋升，具有 10 年以上工作经历的，才能据其品德、业绩，报全国法官委员会讨论决定是否晋升到曼谷（首都）的初审法院当法官。在印度，地区以上各级法院的法官，大部分由下级法院的法官中逐级选拔上来，一般任治安法院法官 4 年，才可选拔到地区法院任法官。

[9] 佛山中院研究室：《法官助理和法官员额问题研究》，载《人民司法》 2002 年第 8 期，第 36 页。

[10] 周道鸾主编：《外国法院组织与法官制度》人民法院出版社 2000 年版，第 82 页。

[11] 刘静、李婕：打开司法公信力的内在驱动阀——透析贫困地区法官职业尊荣感对司法公信力的影响　 http://taocanhua.blog.163.com/blog/static/1602449201302685040723/ ，于 2013 年 5 月 15 日 访问。

[12] 中国社会科学院社会学研究所《中国社会心态研究报告》（ 2013 ）认为，社会总体信任程度的得分平均为 59.7 分，已经超过到了社会信任的警戒线。

[13] 郝广庭、李德福：《试论我国法官职业保障制度的完善》，载 http://www.chinagscourt.gov.cn/zyDetail.htm?id=148636 于 2013 年 6 月 19