人民法院内设机构配置的反思与重构 

王淑俐

摘要：近年来，我国法院内设机构数量不断扩张，职能也在扩展，但面对日益繁重的审判工作任务，法院内设机构的扩展跟不上审判任务的增加，同时在机构设置上出现了职能重叠、分工不合理、司法行政人员占编比例过大等问题，影响审判效率。法院面对的案件压力以及内部的管理问题已引起各界对法院内设机构科学配置的关注。法院内设机构配置问题不仅涉及法院内部组织形式，还蕴含司法职权配置以及上下级法院之间关系等重要内容。调整人民法院内部各主体之间的关系以明确权利主体与责任主体一直是人民法院内部改革的核心内容，因此，完善人民法院内部运行机制成为深化司法体制和工作机制改革的重中之重。基于此背景，本文选择人民法院内设机构的合理配置为研究对象，以期通过对人民法院内设机构的改革，更好地保障审判权的高效率行使。

   关键词：人民法院  内设机构  困境  重构

一、法院内设机构的扩张与行政化

(一)法院内设机构的不断扩张

改革开放前，由于历史原因及当时现实，全国法院内设机构配置都比较简单，一般仅成立刑事审判庭、民事审判庭和办公部门。1979年《人民法院组织法》颁布后，法院内设机构开始规范化设置。但随着改革开放后经济社会变化导致案件的逐年增加，人民法院内设机构也随之逐渐增多。1988年以后，司法的改革工作初步启动，司法改革强化了法院的职能和地位，但是同时也带来法院内设机构的膨胀。法院内设机构在每次机构改革统一编制设置后有所停顿，但经过一段时间的沉寂，又会产生设置新的法院机构的需求，由此出现法院事权扩大—功能分化、组建新的审判庭—编制增加、人员扩大—申请更多的事权—功能再分化，再组建新的审判庭……如此多回合内向互动后，法院机构扩展的外圈不断延展。这种机构膨胀的结果就是，不仅传统三大审判业务庭均衍生出以数字编号的一、二、三……庭，其他诸如生态保护、知识产权、家事审判、金融审判等专业审判法庭也借着社会关注生态、民生的“春风”纷纷“挂牌营运”。在法院业务审判庭扩展的同时，各类行政性质的部门也“轮番登场”，在政治部、办公室之外，还有行政装备处、技术处等。法院的内设机构不仅不断扩展，甚至还出现配合政府设置行政机构的现象。

各级法院越到高层，机构越多，分工越细，据不完全统计，最高人民法院目前有25个内设机构，其中审判庭16个。各地高级法院内设机构接近30个，中级法院在20个左右，基层法院绝大多数在10个以上。

(二)法院内设机构运转的日趋行政化

从人民法院成立至今，不管是审判部门还是非审判部门，一直都采取行政管理的运转模式。随着法院内设机构的不断增多，法院内设机构的运转和对相关人员的管理也变得更加行政化。一方面，法院内设机构完全按照行政机关的领导与服从模式进行运转，各种事务层层审批、请示、汇报。不仅行政事务如此，即使是专门的审判活动，法官审理案件也会被层层把关，在法官之上，还有审判长、副庭长、庭长、副院长、院长、审判委员会对裁决拥有审核权、签署权和改变裁判权。另一方面，法院工作人员的职级、待遇也完全以行政化模式对待，人民法院工作人员无一例外套上行政级别。就法官来说，工资待遇和科员、副科等行政级别挂钩，而非四等、十二级的法官等级。法院内设机构管理的日趋行政化导致行政性领导在法院内部比例过大，各类领导权力交叉。在一般的架构上，法院由院长、副院长等构成本院的领导层，由庭长、副庭长、主任、副主任、处长、副处长等组成中层领导，然后才是审判员、书记员、工作人员等组成各个部门。这种组织架构下，实际上是垂直领导的运转模式，一般人员服从中层领导，中层领导服从分管院领导。由此导致的后果是，专业审判工作中，法官往往被迫听从某些上级领导的意见，而非内心的理性与法律规则。法院对审判工作的领导日益转变成行政科层管理模式，办案法官在审理案件时无法独立于各级行政领导及各类管理部门。

二、内设机构配置偏轨的负面效应

(一)职能定位模糊，分散审判力量

人民法院复杂的内设机构尽管数量齐备，但却存在职能定位模糊的问题，审判工作、辅助工作和行政管理各类事务区分不明，有时甚至重叠冗余。现实来看，法院很多内设机构往往具有双重或多重职能，从事审判业务的要兼顾行政事务，从事行政管理的有时也要参与审判工作。法院内设机构职能定位模糊导致“审判疲于行政，行政干扰审判”。

由于内设机构职能定位模糊，分工不够明确，法院内设机构扩张反而进一步分流和削弱了审判力量。尽管中国拥有世界上数量最庞大的法官群体且各地法官总数逐年递增，但现实是“案多人少”的矛盾持续存在并一定程度上愈演愈烈。其中缘由不乏内设机构的配置失范。法官被分散安置于各个内设机构中，使得有限的审判力量再次分流。应该看到，一方面，新设机构业务量不足，背离专业化审判初衷，“通过依案件性质对案件分流强化司法的专门化程度”是当前法院增设审判庭的正当性基础。现实却是相当一部分新设机构工作量不足，为完成考核任务，不得不挪借他庭案件审判，同时破坏两个庭的专业化审判。另一方面，由于不断新设内设机构，需要更多的领导人员，导致很多审判业务骨千在晋升后转变成新设机构的领导，不再从事审判工作，进一步削弱了法院的审判力量。

(二)权力目标殊途，降低审判效能

法院内设机构的扩展与职能定位模糊，导致法院内部审判权力与行政权力互相干扰，降低了审判效能。在我国，法院内部存在审判权与行政权二元权力结构，但这两种权力形态存在明显区别:(1)目标不同。审判权的目标是实现纠纷裁决，公平正义是其追求的第一要务。行政权的目标是服务、控制、协调审判活动，效率是其追求的首要目标。(2)权威来源不同。审判的权威根源于公认的技术能力，上下级法官的地位是平等的，各自独立而不存在权力的依附关系。行政的权威依赖于正规法令支持的科层化行政官僚制，但更强调“命令与服从”和“长官负责”的模式。(3)行使模式不同。审判人员是受自我施加的标准和同业集体的监督，现代司法原则要求主审法官在自己与当事人形成的相对封闭的“法的空间”里，独立地对事实作出认定适用法律。行政人员的控制结构是权威等级，有赖于上级的指示控制的，科层制内部存在具有金字塔形状的权力等级制。“法院内部科层取向的行政权与专业取向的审判权之间的冲突和整合就成为法院内部结构关系最核心的问题。”应该看到，两种权力的目标、权威来源及行使模式不尽相同，但我国法院却以科层化的行政管理取代审判管理，这与现代专业化的司法审判规律是相悖的。

法院内设机构设置上两种权力互扰，降低了法院的审判效能，引发不少垢病。究其原因:(1)很多法官由于划归不同的内设机构，因此并未投身审判工作，而是从事行政事务。就法官个人利益来说，从事行政工作可能更有利于行政职级的提升。因此，不少法官更愿意进人相对轻松的行政管理机构，导致从事审判业务的人员比例不断减少。(2)内设机构复杂，职能划分不清也导致对法官、司法辅助人员、行政人员的分类管理混乱，各自的职责范围、相互间的权力边界、彼此关系的内容在制度上与实践中不够明确，难以做到审判资源优化配置，综合审判效能低下。(3)行政化、官僚化的权力管理模式导致很多案件超过法律规定的审限，影响案件的结案效率。虽然案件超审限有诸多因素，但其中一大因素就是部分案件庭审合议后层层汇报，准备材料，多次研究，或者提交审委会，或者向上级法院请示，审判效率大打折扣。

(三)影响法官定位，损害审判独立

法院内设机构的权力重叠、管理的行政化严重影响了法官对自身职业属性的认定。有调查数据显示，87. 63%的人将法官等同于行政公务员，其中不乏部分法官自身，由此导致法官在职业的“专业”追求和行政的“官本位”之间迷茫徘徊，也影响了法院的权威性。“当一种制度将法官设计得和普通人无所区别时，当法官自己心甘情愿地混人世俗关系之中时，人们对司法的尊重也无所依凭了。”法官身份定位的混乱也导致司法权的独立行使被忽视。一般而言，审判独立的内容有二:(1)法官独立审判，这是裁判思维科学的需要；(2)法官身份独立，这恰恰是我国法院迫切需要改革的方向。审判独立的核心在于确保法官依法独立行使审判权。“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。宣布决定的法官，其作出的决定哪怕是受到其他意志的微小影响，它也不是法官……法院必须摆脱胁迫，不受任何控制或影响，否则他们便不再是法院了。”审判权独立行使一向被视为司法公正的最低制度保障。但以行政管理模式进行司法管理，办案法官无法自主于各级行政领导及各类管理部门的管束，法官的中立地位和专业判断必然受到影响，在法官裁判之外形成干预和控制，是行政权对司法权的粗暴干涉和肆意践踏，严重违背了审判独立原则。

三、内设机构配置偏轨的原因剖析

(一)传统法律文化影响下的司法习惯

当前中国法院内设机构的配置与运行，仍然深刻地受到传统司法惯习的影响，至少目前法院的性质仍没有摆脱行政属性的影响。在中国传统的法律文化中，官吏集行政权与司法权于一身，行政机关兼理司法实务，权大于法。古代中国的政治格局中，地方一般没有独立的司法机关，即使中央司法机关在性质上实际也是行政机关。在“法自君出、权尊于法”的中国传统法律文化的长期浸染下，司法制度运行过程中官本位挥之不去、官僚化特征明显。法院内部行政性机构的增加、行政化级别的法官管理都造就了法官之上的“官”，法官的专业特性以及独立地位被弱化。

(二)行政管理惯性下的机构配置逻辑

我国法院建立于战争时期，延续到中国共产党掌握政权之后。最初，政策执行成为法院重要功能，惩罚犯罪成为法院最大要务，法院的这种功能决定法院基本等同于行政机关，法院的运转也必然变成行政模式。故而，同质化结构和科层化、行政化的运行机制掩盖了法院所要求的司法规律，单一的管理模式掩盖了法院的双重属性，法院与行政机关一样具有相应的行政级别。从基层法院到最高人民法院都被行政‘格式化’，与行政的县处级、厅局级、省部级等一一对应。法院的这种功能以及运转模式也就决定了在内设机构的设置上，更多服务于行政化的管理目标。随着案件增加，法院管理复杂化，法院机构设置必然增多，在缺乏符合司法规律的制度背景下，不断增加的内设机构又导致不同内设机构职能模糊。

(三)绩效考核需要下的路径选择

按照法律规定，我国上下级法院之间是监督关系，不是直接领导关系。但实际上，目前我国最高人民法院对地方法院，上级法院对下级法院审判业务工作的考核方法之多，法院对法官审判管理之深人，不亚于一般行政机构。自上而下，制定各类考核制度体系，对案件从立案到执行的各个环节设置各类评估指标，进行严格的考评监督管理。由于数字化的管理是最容易形成政绩的方法，于是法院系统年年抓管理，层层抓考核，部门定指标，在过于强调数字化的绩效考核之下，法院之间围绕办案的数量质量、审判的效率效果，以及层出不穷名目繁多的改革主题展开“政绩竞争”，法院内部大量审判人员流向行政岗位，以应付审判工作之外的教育、宣传、管理等事务，即使是普通审判人员也疲于应付行政事务。

四、人民法院内设机构的合理配置

(一) 以“去行政化、服务审判”为法院内设机构配置的基本理念

当前的司法改革进程中，去行政化已成为各界比较一致的看法。“司法行政化，即以行政性的方式审判案件并管理法院和法官，是我国司法运行与司法建设长期存在而未能解决的问题。”法院内设机构改革，必须以去行政化为理念，使法院内设机构服务于审判权的行使。我国宪法赋予法院的职能是审判案件。法院要克服职能认识越位的现象，自觉回归审判职能。“如果一个国家的人民缺乏一种赋予这些制度以真实生命力的广泛的心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”

故而首先要正本清源、观念到位，正确认识到审判工作有其独特的价值目标和运作规律，审判工作的运行必须摆脱行政化的管理模式。法官应有独立意识，而不是成为为其他工作服务的附庸;相应地，法院各种内设机构的设置和运行都应以服务和保障法官审判权的独立行使为目标。

(二)厘清法院内部条块明晰的三大体系

现阶段深化司法改革的一大目标即是推动建立确保审判权依法独立公正行使的制度体系，法院内部机构的设置也要围绕这一目标展开。在现行制度框架下，法院内部可以对现有机构进行整合，采用“大部门模式”，厘清条块明晰的三大体系:即审判业务体系、司法辅助体系和行政管理体系，努力实现三个体系的合理运转。

1.审判业务体系。未来的改革可以将现有审判机构中的行政职能剥离出来，划归给行政管理机构，将审判机构完全单独设置。在审判领域不再设置行政性领导，法官独立行使审判权，专注审判业务，不再负责审判机构的行政事务。审判庭原则上应按照三大诉讼法划分，兼顾审判监督等环节，设立刑事审判庭、民事审判庭、商事审判庭(将原有的民一庭、民二庭、民三庭、民四庭等按照民事与商事的区别划分成民事审判庭和商事审判庭)、行政审判庭、立案庭(负责管辖权异议案件、诉前及仲裁程序中的财产保全以及再审审查案件)、审判监督庭(负责再审审理案件)。

2. 司法辅助体系。司法辅助体系的人员一般不承担案件的具体审理，主要承担对案件审理的综合辅助及专业辅助职能。前者如业已设立的审判管理办公室及研究室等，但是审判管理办公室和研究室因为自身的职能设置，可以配备一定名额的员额法官，审理一定比例的案件。后者可新设法官助理中心和书记员中心，负责法官助理、书记员的业务培训、工作任务分配、绩效考核等。

3. 行政管理体系。未来的改革可以将行政综合机构进行集中分类整合，形成大办公格局。将现有的政治部、监察室、机关党委会整合为党务机构，负责党务工作及协调与其他党政机关关系；保留办公室，负责法院内部办公事务、财务管理和对外宣传等工作；将立案一庭的立案功能及立案二庭的信访功能进行整合，成立诉讼服务中心，主要负责立案审批和群众来信来访接待工作;将现有的执行局、法警部门以及司法技术处等与执行事务相关的机构整合成执行事务局，负责执行生效法律判决以及其他执行事项。

(三)建立“以法官为中心”的管理体系

法院内设机构设置改革应坚持以服务审判和保障法官中心地位为目标，强化机制措施，推动形成职责明确、分工合理、运作高效、保障有力的法院管理体系。

1.明确主体形式，形成突出一线办案法官地位与作用的法院内部主体结构。撤、并部分综合部门，将重叠冗余、职能交叉的综合部门进行整合，将其中具备法官资格的人员充实到审判一线。确立员额制法官的核心地位，形成以法官为核心的团队。每一名法官均配备特定数量的法官助理和书记员，每一个法官团队地位平等，独立行使权力。

2.合理配置职权，形成重心向办案法官倾斜的权力格局。赋予独任法官或合议庭对绝大多数案件的直接裁判权，弱化业务庭功能。如前所述，减少业务庭庭长在个案审判上的审批干预权。

3.建立健全监督，建立审判权与审判管理权双向监督机制。强化各综合部门服务审判的意识，减少行政事务对审判工作的干扰。在制度上，应建立符合职业特点的法官单独职务序列。健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度。科学确定法官与审判辅助人员的数量比例。完善司法行政人员管理制度。

4.完善职业保障，强化对法官的激励以增加职业尊荣感。法院应调整资源配比，内部职级调整、福利待遇应向审判法官倾斜，使审判法官相对于行政官员更受尊崇，促使优秀审判人才向办案一线回流。从“法官结构”人手，以合理的法官等级结构取代传统的科层行政管理等级结构。