2014 年度全市党建和组织工作研究课题报告
关于建设敢于担当的法官队伍
的研究与思考
葫芦岛市中级人民法院民事审判第四合议庭
习近平总书记多次讲到，干部要有担当，国家才有希望。勇于担当是一种精神、境界、力量的鲜明反映，也是一个人品格、素质、责任的综合体现。法官在维护社会稳定、促进经济社会发展中发挥着日益重要的作用。但有一些法官在事业观、价值观上存在偏差，心态失衡，降低对自己的发展要求，业务钻研不够，缺乏工作激情，一遇挫折，就感到没有前途、没有奔头，不安心本职工作，患得患失。由此，笔者认为，广大法官当争做勇于担当的表率，切实担当起推进人民司法事业的历史重任，在勇于担当中实现作为，建功立业。
一、 当前法官队伍存在的突出问题
第一，职业化程度低，缺乏乐于担当的机制。 由于长期以来受行政管理模式的影响，过去法院习惯于以行政方式来管理审判工作。广大熟悉案件的一线法官对案件的处理、裁判文书的签发没有决定权，而要经过庭领导、院领导的层层审批把关，才能最后确定。这种审判权严重行政化的管理模式违背了法院独特的职业特点，必然会制约审判效率和审判质量的提高。 另一个值得注意的问题是法院将所有工作人员“一视同仁”，缺少严格的职业界限，致使法官身份行政化。这就导致法官把行政职务的升迁作为实现个人追求的重要目标，而不能把全部精力用在案件审理上。
第二，整体素质不高，缺乏善于担当的能力 。 不可否认，当前法院队伍的主流是好的，但从整体上讲，与新时期新任务的要求还有差距。一些法官 因循守旧，思想僵化，缺乏与时俱进、求实创新的观念。一些法官司法能力不强，导致错案时有发生。这些是他们无法担当重任的主要原因。
第三， 生机和活力不足，缺乏长期担当的保障。 突出的问题是法官严重“断层”，后继乏人。近年来，考入法院的女干部占绝大多数，而且男法官还在不断流失。据统计， 5%的法官干不到退休年龄即离开法官队伍。据此计算，法院系统近万名法官干不到退休年龄即离开法官队伍。这其中绝大多数为男法官。长此以往，将会造成比例失调，后备人才不足。
第四， 政治素质不高，缺乏敢于担当的意识。 主要表现在执法过程中：一些法官就案办案、孤立办案，不能很好地做到法律效果、政治效果和社会效果的有机统一；个别法官工作责任心不强，办案拖拉，甚至超审限；个别干警“名利”思想严重，对待遇和福利看得比较重，没有奉献精神；一些法官干警工作标准不高，仅仅满足于个人不出事、领导不批评、群众不告状，审判、办事质量和效率不高；个别法官干警不注意职业道德修养，言行举止有损法院、法官良好形象；个别法官干警服务意识差，对待当事人、群众有冷、硬、横、蛮等现象；个别法官干警纪律松驰，懒惰散漫，事业心不强，工作不推不动，学习消极应付。
第五，心理压力大，缺乏勇于担当的胆 识。 当前，案多人少的矛盾突出，法官超负荷工作，不少干警的身体处于亚健康状态。加之各种惩戒措施较多，不少法官面对繁重的工作压力，怕犯错误的思想包袱比较重，个别法官怕接触矛盾，办案顾虑多，心理压力大，不愿承办矛盾尖锐的案件或群体性纠纷案件，办案积极性不高。
二、 制约法官队伍建设的主要因素
第一，体制不畅，管理错位。 过去法院的管理模式带有浓厚的行政化和官本位色彩，致使法官管理与法官职业特点严重错位。法官和司法辅助人员与其他机关干部一样统称为党政机关干部，统一列入公务员管理范畴，完全按照公务员的方式进行管理，法官按照公务员的标准享受工资和福利，进行考核、奖惩和晋升。法官的编制由地方确定；法院的领导职务由地方人大选举和罢免，由地方组织部门考核、管理；法官法职由地方人大任免，接受地方组织人事部门的考核、管理；法院的经费由地方财政拨付，办公场所由地方提供；法官的工资和福利待遇由地方财政发放，法官的子女入学、家属就业等一系列关系到法官切身利益问题的解决都要取决于地方。由于所处客观条件的制约，地方法院难以独立行使审判权，往往成为“地方的法院”，法官也实际成为了“地方的法官”。
第二，结构不合理，素质偏低。 从笔者所在的法院看， 正式干警 184人，法官 134人，军转干部占四成，而全日制法律本科学历干警只有 25人。 通过函授、自学等形式取得法学学历的占绝大多数，有部分人员还未通过司法资格考试，在法院内部只能从事行政类工作，法官队伍“专业化”“精英化”还存在相当大的差距。法官年龄结构严重失衡，且空缺的审判岗位无法及时得到补充，审判力量明显不足，审判力量面临老化断层。即使近年审判人员能够补充，也无法在短期内迅速成为法院审判事业的中流砥柱，因为法官除了需要深厚的法律功底外还需要丰富的审判经验。
第三，保障不到位，心理失衡。 法院的行政经费来源基本为两方面，一是依赖诉讼费收入，二是少量的地方财政拨款。实施新的诉讼费执行标准以后，法院的诉讼收入锐减了三分之二，同时案件量又大大增加，案件办理的支出经费也随之增加。而地方财政拨款并未提高标准。由于经费紧张，法院要改善办公条件困难重重，法官的培训、教育等经费得不到保障，致使法院物质装备条件相对较差、法官待遇相对偏低，与审判工作的物质保障条件及法官的地位和作用不能完全相适应。 另外， 现在成为一名法官，需经公务员考试、司法考试，门槛比较高。但经济待遇处于中下水平。法院虽威严，但只是一个部门，特别与党委、政府相比，法院里解决政治待遇非常难。这些都会造成一些法官心理失衡，从而不愿担当。
第四，教育不到位，思想波动。 我们对社会主义法治理念的教育还不够深入。个别法官把法治理念口号化、形式化，没有把法治理念实质要求运用到具体审判工作当中，没有切实解决“为谁掌权、为谁司法、为谁服务”的问题。个别干警长期在机关或一个单位工作，过惯了按部就班、老调重弹的稳定日子，平时不注重加强学习和世界观的改造，养成了懒惰拖拉的工作作风，组织观念淡薄，组织纪律松懈，我行我素，拜金主义思想严重，过多地计较个人得失。有的对工作心不在焉，人在曹营心在汉，上班时间擅离职守，拿国家的工资，做自己的生意，心思花在股票和基金以及其他私人利益上，影响了整体的工作的秩序，败坏了工作风气。
三、 如何建设敢于担当的法官队伍
第一，加强司法体制改革， 推进法官职业化进程。
要按照《法官法》的要求，对法院工作人员实行分类管理，改革法官管理模式，逐步取消法官行政级别，使不同的法官等级享受不同的政治和经济待遇，培养稳定的法官群体，推进法官职业化建设。
今年 2月份， 笔者所在法院进行的审判权运行机制改革就取得了明显成效。一是建立“扁平化”审判组织模式，完善合议庭办案责任制。打破原有的立案、审判、执行业务庭之下再设合议庭的层级结构，将原有的 13个业务庭重新划分为立案、审理、执行、评查四大类 25个合议庭，明确合议庭成员在共同阅卷、庭审、合议、事实认定、法律适用、裁判文书制作等环节共同参与、共同负责、相互制约，裁判文书由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次联名签署后生效，不再层层报批，共同对案件质量终身负责。二是取消案件审批权，明确界定院长、副院长、审判长的职责。院长、副院长只对自己参加合议审理的案件进行签署，将副院长、审委会委员、庭长编入合议庭担任审判长，通过主持庭审或主审案件行使审判权，审判长仅在本合议庭内行使审判管理权。三是 建立专业法官会议，改革审判委员会制度。建立专业法官会议制度，专业法官会议一般只讨论案件法律适用问题不涉及案件事实认定问题，讨论结果对案件处理提供参考性意见，由合议庭独立决定案件处理结果，对案件结果负责。除法定须报请审判委员会讨论案件外的其他案件，由审判长根据合议庭意见提请，副院长过滤后认为确属适用法律疑难或新类型案件可以决定提交，其他案件一律不予提交。四是法院人员分类管理和综合部门集约化管理。将全院工作人员分为四大类：即法官、司法辅助人员、司法行政人员、社会化服务人员。调整办案法官比例，对行政政工后勤管理等部门进行充分整合，成立司法政务，法官管理、党务及纪律监察，司法事务（财务）三大管理委员会，相关行政事务通过委员会研究、决策。“扁平化”、“去行政化”、“权责统一”的改革，突出了法官的主体地位，调动了法官办案积极性，提高了办案责任心，增强了职业尊荣感，使审判力量最大限度充实到一线，办案法官人数达到有法官资格人员总数的 85.1%。院长、副院长、审委会委员、原业务庭庭长也开始办案，不仅担任审判长还亲自主审案件，极大地释放了审判资源，并且起到了良好的示范作用。
第二， 完善人员招录、选拔制度，形成出入畅通的人才进出机制。
法院事业要不断的发展就需要有优秀的人才进入充实法院队伍，而向社会招录是一条主要的途径。要让地方法院，甚至是基层法院能够根据自己法院的实际，制定自己的招录要求，这样才可以解决有些法院招录不到合适人员的问题。另外，还要健全聘任制书记员管理制度。现在聘用制书记员制度实行难，聘用制书记员的身份、工资和待遇等问题很难确定，并且由于聘用制书记员缺乏晋升途径，而且现在法官和法警都有相应的岗位津贴，书记员却没有相应补贴，从而影响社会人才报考聘用制书记员的积极性，造成一些法院计划招录人员却招录不到人的现象。就笔者所在法院来看，每个合议庭只有一名书记员，难以承担繁重的工作任务。
笔者所在法院在选人、用人方面做了一些尝试，建立了严格的人员准入和淘汰的管理机制，倒逼审判质效提升。最重要的一项举措是，建立日常考核与年度考核、对法官个人考核与对合议庭整体业绩考核相结合的考评机制，对员额法官实行末位淘汰制，并将考核结果作为确定法官选任、评先选优、晋职晋级的依据。年终对合议庭进行绩效考评，对排位在后 3名的审判长免职，由竞聘产生的新审判长接任。
第三，加强教育 , 提高法官的思想政治素质。
必须大力改进和切实加强职业道德和思想政治教育。 按照习近平总书记提出的“五个过硬”的目标，大力加强思想政治建设，毫不动摇地坚持党的领导，不断强化理想信念和司法良知教育，深入开展党的群众路线教育实践活动。 要从队伍的思想实际出发，萌发新意识、出现新内容、产生新效果。要深入开展主题教育活动，以党的政治理论武装干警的头脑，树立科学的世界观、人生观和价值观。通过思想政治教育，使广大干警的向心力、凝聚力不断增强，政治鉴别力和政治敏锐性不断增强，造就一支政治坚定、业务精通、纪律严明、形象文明的高素质的法官队伍。要进一步加强和改进工作作风，坚持司法为民。克服官僚主义作风，禁止生、冷、硬、横、推和刁难当事人等现象的发生，增强司法的亲和力。要围绕构建和谐社会的总体要求，统筹兼顾办案的法律效果和社会效果。在实体上，坚持以事实为依据、以法律为准绳，案件的处理结果要充分体现法律与案件事实的有机结合和法律对案件事实的准确评价；在程序上要落实审判公开制度，以公开促公正；在形象上，要规范自己的言行，慎言、慎行，维护形象公正；在司法中要努力做到便民和利民，积极落实司法为民的各项措施，充分运用携卷下访、巡回办案等方式方便当事人诉讼，通过推行司法救助等方式，解决“告状难”、“执行难”等问题。
第四， 加强业务培训，提高法官的业务素质。
法官职业是一项极其特殊的职业，其业务大到决定生杀予夺，小至明判分毫归属，无不昭示着是非善恶，这就要求法官必须具有高超的法律专业技能。法院应加大对法官的业务培训，进一步提高法官的业务素质。在培训的具体方式上，应由过去的普法性培训转换为能力型培训，着重向法官灌输法的基本精神和现代司法理念，培养法官综合运用法律的能力，只有这样，法官队伍的整体素质才能真正得到全面提高。要减少应急性、操作性的培训，提高培训质量。此前，据笔者了解，有许多中级、基层法院也经常开展一些业务培训活动，授课人多为审判一线的法官，由于其业务性质所限，其授课水平就难以保证。因此建议审判业务培训要精选授课老师，多聘请专家学者授课，以保证培训质量。与此同时，应当大力倡导调查研究工作。实践证明，加强调研不失为提高法官素质的一条投资少见效快的有效途径。法院应将法官等级评定与调研工作开展情况挂钩。
第五， 加大保障力度，提高法官待遇。
一是要加大对办案经费的保障力度。办案是执法机关一项基本职能，要逐步增加对办案经费的投入，对大、要案经费要实行专项报批、专项安排，特别是新的诉讼费收费办法实行以后，诉讼费用大幅度下跌，执行费用需执行完毕方可收取。这些都在一点程度上加剧了办案经费短缺的问题。要安排资金逐步改善法院的装备条件。要结合实际情况，统筹规划、分步实施，逐步提高装备水平。同时，适当提高法官待遇，增强法官职业荣誉感。法官待遇偏低是当前法院难以招录人才、难以留住人才的一个关键问题。法官辞职或外调，造成其他在职法官心理失衡，对工作失去信心。因此，提高法官的待遇已成为当务之急。根据法官的职业特点，合理调整收入水平，薪水要比公务员高，以此逐步实行高薪养廉，提高法官职业的吸引力。同时，要提高其政治待遇，体现法官职业的优越感和尊荣感，以此吸引更多有真才实学的人才对法官职业产生憧憬和向往，从而投身到法官队伍中来。
第六，加强制度建设，造就一支廉洁的法官队伍。
在建立健全各项制度的同时，要抓好落实。制度再多再好，如果不注重检查落实，那么这些制度就是虚设，不仅起不到任何作用，而且还会对那些自觉遵守制度的同志造成消极影响，更让个别存在不良工作作风的干警有恃无恐。要出台《落实各项制度的具体规定》，把日常制度的落实情况作为年终岗位目标考核的重要依据。
要通过制度管好人，树立人民法院清正廉洁的良好形象。 一是在内部监督中，做到案件质量评查与纪检监察部门来信来访线索访查相结合。 笔者所在法院为确保案件审判质量，建立了自我纠错的案件评查追责机制，通过组建程序评查合议庭和实体评查合议庭，用审判权监督审判权。程序评查合议庭负责审 (执 )结案件的常规评查和审判工作专项评查，实体评查合议庭负责涉及当事人信访、申诉、申请再审案件、当事人举报违法违纪案件的实体处理部分以及基层法院反映问题案件评查工作。这样的运行机制从社会角度看，可以防止司法干扰、促进司法公正，从审判的角度看，法官对审理的案件要永远负责，增强了责任意识和风险意识。 另一方面，纪检监察部门注意从纪律作风检查和群众来信来访中发现问题，对群众来信来访投诉反映的问题，坚持“有诉必查”，做到事事有着落、件件有回音。对查办工作中发现的轻微违纪或工作作风等问题，及时开展诫免谈话，防微杜渐。二是始终把法院工作置于党委的绝对领导之下，工作中遇到的重大难题及时争取党委的领导和支持，对党委的监督事项，高度重视，认真对待，依法办理，按时反馈办理结果。注重与人大、政协、纪委、检察的沟通联系，及时反馈转办投诉信件的调查结果，积极争取他们的理解和支持。对一些被诬告、错告的法官，及时予以澄清，保护法官合法权益。定期向人大、政协汇报工作，邀请人大代表、政协委员旁听案件，主动争取来自外部的监督和支持。为了加强社会监督，笔者所在法院还建立了第三方评价机制。第三方评价，是指独立于法院系统之外的，由人民法院聘请的人大代表、政协委员、媒体记者、工人、农民、青年、妇女、解放军代表等组成评价委员会，评价委员会的委员借助法院提供的“绿色通道”，通过旁听庭审、裁判文书评查、听取汇报、明察暗访、问题反馈等多种形式，对法院及法官的总体工作、工作能力、工作作风和案件质量进行综合评价，评价结果将作为法官年度考核、选拔任用、晋职晋级以及对干警奖惩的重要依据。
课题组组长：赵红梅
成员：杜昕 王嘉丽 张信骋 王宁