[ 论文提要 ]

随着 公民法治意识的不断丰富和增强，公民借助于诉讼解决纠纷方式逐渐成为常态。特别是今年十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。” [ ① ]及 5月 1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来，行政诉讼案件急剧增加，原来我院审理一审行政案件一年从十几件到几十件，今年一审行政案件已经达到 140余件 ,二审行政案件达到近百件。这种现象同时也助长了一些人借助于法律而进行虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉，他们充分利用诉讼的“游戏规则”或者法律的空白与漏洞，以虚构的事实或者不真实的证据，虚构法律关系、恶意捏造事实等手段，利用合法诉讼形式谋取不正当利益。同时也妨害司法秩序，浪费司法资源，损害国家、集体、他人合法权益。

[ 以下正文 ]

一、虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉的主要表现形式及类型。

今年我院案件增加的类型主要表现为房屋征收与补偿类、公安行政处罚类、集体土地征收类、信息公开类等，其中存在虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉讼的主要案件有如下几类：

（一）集体土地征收类案件 。该类案件分以下几种情况：

1 、行政相对人不切实际的要求利益最大化。这类案件涉及到的人数众多，行政机关对于房屋及地上附着物制定征收补偿标准，大部分人已经签订了补偿协议，只有极少数当事人想把自己的利益最大化，对于自己的房屋及其他设施要价过高。曾有一个案件的当事人，他认为自己被征收的房屋及其他设施的占地面积是 400多平方米，征收后开发商要在此建设 11层的楼房，那么他要求的补偿数额是按照现有当地房屋价格对他补偿 4400平方米的补偿。

2 、作为原告主体不适格。集体土地被征收后，补偿按照集体经济组织土地依法归农民集体经营、管理的原则，土地补偿款一般分配到农民集体组织。土地补偿虽然已经拨付到农民集体，但也有极少数人起诉行政机关要土地补偿款，或认为土地补偿标准太低，没有达到自己的愿望，引发行政诉讼。其实他们还不是适格的原告，无权以个人名义提起诉讼 。

3 、律师以自己的利益为原则指导当事人。作为委托代理人的律师为了自己的利益，把一个实际上就是被征收人想把利益最大化的问题拆开来诉。集体土地征收与补偿的案件，他们分成多个案件起诉，其中就有这么一个案件，四个当事人作为共同原告，在律师的指导下，分成如下案件起诉：申请行政征收信息公开并经复议再向法院起诉；土地征收公告违法之诉；土地清理公告违法之诉；土地清理行为违法之诉；四原告对建设单位施工阻碍时被治安处罚之诉；政府对于施工单位的施工通知违法之诉，这些案件的四个行政相对人代理费用就达到十几万元。明显给行政相对人增加诉累，浪费司法资源。

4 、无合法权益被损害的无理诉讼。不符合《中华人民共和国行政诉讼法》相关法律规定的条件起诉，行政机关没有生效的行政行为，也未对其合法权益造成损害，但却以诉讼为手段来要挟政府提起的诉讼。如葫芦岛市南票区由于煤矿资源枯竭，对南票区居民进行棚户区改造，实际上是对该地区居民进行移民，由于历史原因，有的当地居民所住房屋建设在集体土地上，有的当地居民所住房屋建设在国有土地上。南票区的居民迁出后，居民房屋所在的原有土地已没有什么利用价值。四级政府（国务院、省、市、区）研究惠民工程，在葫芦岛市打渔山建设大批居民住宅，让南票区居民进行搬迁，并对其原房屋进行征收。经过认真研究，综合考虑各方面因素，决定采取自愿原则，即当地居民对征收搬迁有选择权，如有不同意征收的，政府不强制征收，同意征收的经与政府达成协议，自愿搬迁。政府在与各户签订协议前，首选对各户的房屋及其设施由评估机构进行了初评，在签订协议时对于初评结果有异议的由评估机构进行解释说明，如有错误应当修正。现已经有 90％以上的居民签订了协议，但余下的部分人员不签协议，他们还想急于搬迁，因而他们向法院提起行政诉讼请求法院责令南票区人民政府对他的房屋进行征收并赔偿损失，还有的是请求法院责令南票区人民政府进行重新评估。
（二）明显超过起诉期限的起诉 。该类案件主要存在于行政处罚类案件，行政机关对行政相对人进行行政处罚后，当时他们没有向法院提起行政诉讼，有的已经经过几年乃至更长时间，今年《中华人民共和国行政诉讼法》修改及立案审查变立案登记后，他们在今年 5月 1日前已经跃跃欲试，新的法律及规定出台后，他们急于到法院来起诉，这类案件他们没有利益可言，也没有胜诉的可能，超过起诉期限，法律对于他们的诉权已经不再保护。但由于是立案登记，因此也都一一立案。

（三）提供虚假证据 。近年来公民的法律意识增强，“讨个说法”渐成常态。由于他们对法律知识一知半解，对诉讼功能认识有偏差，因而也造成案件数量增多，但也有一部分人借着维权的晃子编造虚假证据进行诉讼也不乏其人。我院受理一起集体土地征收的案件，当事人与其他被征收人一样只有十几条垅的土地，年初他听说土地可能被修路征收，因而他就没有像其他人家一样在自己的承包地上种植庄稼，而找几个人在他的几垅土地插上无数的小树棍，美其名曰种植了名贵树种。征收时别人家的地上是庄稼，而他的地上是杂草一片，当时施工单位强制清除了他家地上的杂草及他插上的小树棍，他先是起诉强制清除行政违法并要求上百万元的赔偿，接着起诉征收行为违法并赔偿，都经过一审、二审审理。在庭审中对于树种、种植棵数和种植过程均说不清，故一审判决确认行政行为违法并驳回其赔偿的诉讼请求。

二、虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉案件的成因及背景。

（一）对《立案登记制》及新《中华人民共和国行政诉讼法》的曲解 。一部分人钻法律的空子，认为是立案登记了，不需要审查了，不管什么争议一律走向法院的大门，要求法院立案审理。十八届四中全会《决定》明确提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大对虚假诉讼恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度” [ ② ]。有案必立是指人民法院依法应该受理的案件，但不可能是否定法院的审查功能，也不是降低法院可审理案件的条件，更不是将立案工作粗浅地简化为单一的登记手续。虽然登记取代了审查，成为法院受理案件的新机制，但中央决定同样认为人民法院受理的案件为“依法应该受理的案件”，这里应当将“依法应该受理的案件”与“依法不该受理的案件”区别开来，这显然也需要法院的职权审查，对于有悖于法律规定的诉求，人民法院完全可以“案不立、诉不理”。但一些人对法律知识一知半解，对诉讼功能认识存在偏差，导致所有争议都涌入法院。其背景是这一部分人往往存在虚假、恶意、无理诉讼的行为，如超过起诉期限、不符合法律规定的立案条件、之前经常上访问题等，他们有一定的法律知识但却是一知半解，这部分人往往是固定的，每一个地区就那么几个人，法院已经对他们这部分人十分熟悉，他们以前是不停的上访，现在认为立案制度改变了，就应当给他们立案，拿立案登记来要挟法院，如果不给他们立案他就会拿立案登记来说事。近期这些恶意、无理诉讼的案件已经全部被驳回起诉了，这部分当事人的死缠硬磨、无理缠诉，不仅侵占了原本紧张的司法资源，耗费了国家的物力、财力，同时也是对司法权威的藐视与侵犯。

（二）虚设事实，提供虚假证据 。有些虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉案件，是一些诉讼当事人明知自己缺乏正当、足够的理由，明知自己没有合法、可信的证据，却仍然为了满足自己一些无理、过分的要求而胡搅蛮缠、久诉不息的行为。这样的案件主要存在于政府部门的行政征收中，其目的是侵占国家、人民集体的利益，满足自己的恶意需求。其背景是政府部门在征收前提前透露了征收意图，使有些人在短时间内非法建设房屋或是种植物种，还有就是在征收中存在这样或是那样的问题，导致部分人产生非分之想。
（三）对历史性问题、政策性问题的起诉也在立案登记后突显出来。 其背景是一个历史阶段有一个历史阶段的政策性规定，如以前计划生育是国策，这是一个不可忽视的政策性规定，但有些人已经年近六七十岁了，当年他们在生育年龄阶段超生被行政处罚。现在他们来起诉政府机关对他们的行政处罚违法，要求国家赔偿，这些问题已经几十年前的事情了，对于这样的问题远超过起诉期限，且当时有当时的政策性规定，这样的案件不应当受理。本院受理的两起这类案件已经被驳回起诉，但也是对司法资源的一种浪费。

公民懂得并坚持运用法律维护自已的合法权益，无疑是现代法治社会的一种进步。但是，一些人由于自身法律意识相对淡薄，对司法诉讼本身的风险认识不足，缺乏必要的证据意识与正确的诉讼理念，不能正确、理性看待法律事实与客观事实的差异，导致虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉案件的出现。一旦司法诉讼的最后结果不能完全实现或达到个人的目标，就开始怀疑司法不公，不断纠缠司法部门，不断提出新的诉讼请求。有些人四处告状、到处找人，有些人甚至不惜借助媒体，编造事实，混淆视听。

三、避免出现虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉的措施及建议。

（一）立案登记也需要诉状明确 。立案登记制下，登记要件实际上就是诉状所要达到的条件，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第一款明确规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”，本法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件： (一 )原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； (二 )有明确的被告； (三 )有具体的诉讼请求和事实根据； (四 )属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，本法第十二条、第十三条还规定哪些案件人民法院应当受理，哪些案件不应当受理。通过以上法律规定来看，立案登记也不是所有案件都应当受理，而是要求诉状的条件即应当是登记要件，这样才能实现立案登记制。

对于那些表面观察就能发现诉状所列当事人、诉讼请求、事实与理由等内容存在明显不当，显然有悖于常理及无审理意义的，法院应当不予登记。法院的受案范围受制于诸多因素，合理划定法院的受案范围是司法权威良性运行的关键。不区分情况对于所有起诉的案件一律立案的做法，这样虽然是扩张了受案范围，但不仅不能提高法院的司法权威，相反，如果法院受理了超出其审理能力的案件，则会严重损害法院的社会地位及权威。如某基层法院行政审判庭审理的一起国家赔偿案件，在案件的立案、审理、结案过程中明确写明是国家赔偿案件，但行政审判庭怎么能审理国家赔偿案件？二审中原审判决被撤销，同时驳回申请赔偿人的起诉。这个案件造成的后果就是耽误了当事人通过国家赔偿诉讼来进行权益救济的时间，同时也降低了法院的司法权威。

通常而言，立案登记制度下，法院应当以当事人的诉状登记立案为原则，因超出受案范围不予登记的为例外。为避免法院以受案范围为由，对当事人的诉状进行无限审查，冲击立案登记制度，同时也要避免一律立案登记的不负责任的做法。对于那些非要“讨个说法”的当事人，发现案件确实不具备审理要件、法院无法审理的案件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定作出“不予立案的裁定”。

（二）认真过滤无诉的利益及无诉权案件 。需要救济之诉纳入救济范围，否则，即排除于诉讼之外，做出终结案件的程序处理。对于虚假、恶意、无理的行政诉讼，起诉人以损害国家、集体或他人合法权益为目的，抑制这样的行政诉讼关键在于正确确定诉的利益的有无，查明相关当事人之间是否存在争议法律关系及事实基础。行政诉讼中的利益包括三个方面：一是利益客观存在，这是行政相对人提起行政诉讼的根据，否则诉之不存在；二是利益受到行政行为的侵害，这是起诉人提起行政诉讼的原因；三是利益受侵害的程度达到了司法救济的必要。为确保行政诉讼具有正当性，需要观察诉讼当事人的主观心态，同时查明行政处理或裁决所依据的事实，该事实的正确确认是制止恶意行政诉讼的关键。
（三）对于恶意指导当事人滋生行政诉讼的律师进行教育指导 。如前面所列举的一个行政征收的案件，被律师分成若干案件，这样加大了当事人的诉讼成本，也激化了社会矛盾，增加了公民对政府的不信任感。律师代理案件的目的是为了获取代理费用，但不能以牺牲当事人的利益为代价。当然提起对行政行为合法性确认的案件应当受理，但是有些行为是不足以提起的，如一个政府的通知，可能出现了某些程序方面的问题，但是审理这样一个案件，几个月过去了，当事人的根本利益没有受到保护，甚至耽误了当事人根据利益的保护。

（四）对虚假、恶意、无理诉讼的当事人采取必要的处理措施。 如有些当事人进行到司法审判的程序，但他们不尊重法律，不尊重法官，哄闹、滞留、冲击法庭等不听从司法工作人员劝阻的，以暴力、威胁或者其他方法阻碍司法工作人员执行职务的，或者编造证据、侮辱诽谤审判人员，严重扰乱登记立案工作的，予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（五）审理阶段的程序性防治措施 。一是要求当事人出庭制度；二是通知利害关系人作为证人或者第三人参与诉讼；三是强化行政相对人在行政赔偿或其他应当由行政相对人举证案件中的举证责任；四是对于某些案件法官依职权主动调查取证，寻求有利于查清真伪的证据；五是适当放缓案件办理速度与进程。

（六）充分发挥行政执法部门、基层组织、社会组织的职能作用。 执法部门不能为执法而执法，充分发挥自身解决问题的能力，不能凡事都推向法院；基层组织、社会组织充分发挥其调解职能，使有些不应到法院解决的事情，自行消化；充分发挥公证、仲裁的作用和功能，使有些案件分流。
［结束语］

滥用诉讼权利而进行恶意诉讼，对于国家、集体、或他人而言，不仅是实体受损，在程序权益上也会受损，使其不堪其扰，妨害了他人的正常生产、生活秩序。因此要抑制虚假、恶意、无理诉讼，防止通过恶意诉讼实现非法目的，预防其诉权滥用可能导致的严重后果。

高素质的法官队伍也是制止虚假、恶意、无理诉讼的前提条件之一。提高法官的业务能力，增强法官对虚假、恶意、无理诉讼的识别能力，提高法官的职业道德素质，增强法官的工作责任心，法律抑恶扬善的功能才能更好发挥和实现。在审理容易发生虚假、恶意、无理诉讼的纠纷案件时，法官更要具有认真细致、敬业爱岗的精神，注重培养职业敏感性，不能只求简单追求结案事了，法官要以能动司法理念为指导，充分发挥主观能动性，必要时可走访、调查，自行取证，及时发现和制止虚假、恶意、无理诉讼。（全文共 6000字）

［参考资料］

1 、 2015年本院审理的相关案件裁判文书；

2 、《中华人民共和国行政诉讼法》

3 、十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

 

 

 

 

 

　　　　辽宁省葫芦岛市中级人民法院行政审判庭

      　　　　　　　二○一五年十月

（作者系葫芦岛市中级人民法院行政审判庭法官：孙彬）