多元化纠纷解决机制的简单探索

摘要：党的十八届四中全会提出，“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。2015年10月13日，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第十七次会议，审议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，进一步明确改革的指导思想、工作目标和具体措施，为完善多元化纠纷解决机制提供了重要遵循，指明了努力方向。[①]深化多元化纠纷解决机制改革，是提升社会治理精细化水平的重要举措，是提升社会治理智能化水平的时代要求，是提升社会治理社会化水平的重要抓手，是提升社会治理开放化水平的创新平台。为贯彻落实党的十八届四中全会关于深化多元化纠纷解决机制改革的精神，2016年6月28日，最高人民法院制定发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》，对提升社会治理现代化水平具有重要意义。全文共7294字。

创新观点：以人为本，是科学发展观的核心。深化多元化纠纷解决机制改革，要坚持以人为本，以广大人民群众的利益为根本出发点，人民群众的司法需求到哪里，人民法院的司法服务和保障就要跟进到哪里，要让人民群众在纠纷化解中真正感受到便利。

一、多元化纠纷解决机制概述

多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。我国的多元化纠纷解决机制可以分为：诉讼和非诉讼。诉讼方式即法院判决；非诉讼方式包括调解（人民调解、司法调解、行政调解）、当事人和解、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等。多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”化解矛盾的方式方法相比较而言的。简单地说，就是由于当前矛盾纠纷主体的多元化、类型的多元化、诉求的多元化，化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。

我国的调解主要有“人民调解”、“行政调解”、“司法调解”三种。其中，人民调解和行政调解属于诉讼外调解，司法调解属于诉讼调解。人民调解的主持单位是依法成立的具有群众性的组织“人民调解委员会”，依据的法律是2011年起施行的《中华人民共和国人民调解法》，人民调解不收费，但调解的协议不具有法律强制力。行政调解的主持单位是国家行政机关，行政机关在行使行政管理职能过程中，对所遇到的纠纷进行调解。司法调解亦称诉讼调解，是我国民事诉讼法规定的一项重要的诉讼制度，是当事人双方在人民法院法官的主持下，通过处分自己的权益来解决纠纷的一种重要方式。在多元化纠纷解决机制的发展进程中，各级人民法院和无数法官们发挥了中流砥柱的作用，他们中既有身体力行、指导社区和人民调解的基层法官，也有在最高人民法院决策、研究和司法解释中探索改革之路和创立规则的精英团队；他们不仅在司法程序中循循善诱地引导当事人选择合理的解纷方式，还致力于从源头纾解讼累、推进基层社会治理；不仅推动技术革命、建立了高效便捷的各种在线解纷方式，还参与了大量改革创新、新机制乃至地方法规的建立。而在各行各业，各类纠纷解决机制中默默奉献、辛勤耕耘的广大调解员、仲裁员、志愿者、基层社区干部和管理者，他们的努力奠定了多元化纠纷解决机制和社会治理的基础。

纠纷解决实践始终伴随人类社会的发展、与每一个社会成员息息相关。在这个意义上，多元化纠纷解决机制是一种凝结着特定文化传统与生活方式的客观需求，也是社会关系、利益和治理方式变化的晴雨表和调节器，它必然是与时俱进的。然而，不同于社会自发形成的无序性多元格局，当代社会治理追求的多元化纠纷解决机制，是一种通过理性建构而成的规则、制度、程序和方法的体系。社会不仅需要在治理实践中不断探寻创新解决纠纷的方法，也需要决策者审时度势，针对新的社会需求、纠纷类型和资源配置适时进行顶层设计，建立科学的制度、程序和相关政策、规则，形成合理的多元化机制。

二、律师在多元化纠纷解决机制中的作用

在社会各界的人士中，律师对于纠纷的解决有着不可估量的作用，多元化纠纷解决机制中最常运用到的也是最有效的化解纠纷的方式之一即是调解。通过征得双方当事人的同意，在居中第三方的主持下，当事人通过对话，交流的方式而非剑拔弩张的诉讼方式来化解矛盾，解决纠纷，是效率最高，成本最低，后续社会效果最好的一种矛盾化解方式。律师以其专业知识和专业技能向社会提供法律服务，拥有较高的法律素养。在参与调解的过程中，既可以有效的使双方当事人清楚纠纷的焦点和法律的规定，促进双方当事人在法律的框架内达成和解，维护当事人的合法权益，又可以守住法律的底线，最大程度上维护社会公平正义，促进社会稳定，高效有力的化解纠纷，解决矛盾。律师主持双方当事人调解的过程也是法律法规及各项规定的普及、渗透和运用的过程。当事人通过参加调解，一方面化解了矛盾，另一方面也在潜移默化中学习了法律知识，接受了法律规范的规制。这种学习是相对主动的和积极的一种学习。而律师作为中国特色社会主义的建设者、捍卫者和法律工作者，运用其所学的法律知识和专业技能，站在中立第三人的地位，平衡双方当事人的利益，深度参与调解，进行法治宣传教育，提高民众的法律知识和法治观念，也是其自身应有的社会定位和价值所在。

三、多元化纠纷解决机制改革的重要意义

（一）多元化纠纷解决机制改革拓展了司法改革的覆盖范围，指引了司法改革的新型领域，明确了司法供给侧改革的重点所在，同时启迪着更深层次的改革诉求。长期以来，诉讼或审判被视为民事纠纷解决的唯一途径，国家通过法院几乎将纠纷解决权全盘垄断，诉讼由此陷入公力救济唯一化的泥潭之中，诉讼中的弊端日益凸显，诉讼成本高昂，诉讼迟延普遍，诉讼中的不公和腐败问题多发频发，诉讼的过程和诉讼的结果很难满足人民群众不断增长的对于纠纷解决的期待与愿望，由此所造成的诉讼难题不断产生，比如诉讼难、公正及时审判难、执行难、申诉难等等，也造成了纠纷化而不解、案结事难了，以致纠纷大量外溢、信访上访等现象。这也导致了司法最终解决原则难以实现，司法既判力脆弱，司法缺乏应有的权威性和稳定性，司法公信力大受损伤。与此同时，其他纠纷解决机制则日趋式微，比如人民调解功能萎缩，民事纠纷的行政解决不再行之有效，社会团体和组织化解纠纷的机能生成困难。这就形成了诉讼高耸、非诉讼矮化的非协调性制度现象。非诉讼机制的弱势低能势必制约和影响诉讼机制功能的充分发挥，这就形成了双输而非双赢的尴尬局面。因此，从纠纷解决的视角而言，目前司法改革面临着三大任务：一是“去库存”，将法院大量积压的案件（包括被排除在法院立案大门之外的案件）进行外化分流解决，尽快消化；二是“降成本”，不仅要大幅降低国家投入于纠纷解决领域中的成本，使稀缺而宝贵的司法资源均衡分布于公力救济与社会救济领域，同时要采取切实有效的措施，降低当事人行使诉权、使用法院的时间成本、物质成本和机会成本，切实增强纠纷解决机制的感召力和凝聚力；三是“去短板”，要强化诉讼外的纠纷解决机制的功能和作用，使之与诉讼机制比肩而立，同频共振，形成解决纠纷的管用、完整并具有内在有机关联的制度体系，使之产生出纠纷解决的整体功能和规模效应，形成一个具有中国特色的多元化纠纷解决机制。通过上述三个方面司法供给侧改革，便有助于将局限于诉讼和法院领域的司法改革延伸至整个社会纠纷解决领域，通过双管齐下，引领司法改革从狭义走向广义，并撬动社会领域的更为深入的改革与发展，最终形成具有鲜明中国特色的多元化纠纷解决体制，最大限度地释放出公正有效化解纠纷的制度生产力。

（二）多元化纠纷解决机制改革有助于完善社会治理体系，提高社会治理能力，构建公正合理的法治化秩序。随着改革开放的深化推进，社会利益格局多元、社会纠纷频发已然成为社会常态，人们对通过司法救济和社会救济化解纠纷所寄予的价值期待也不尽一致，如果依然局限于司法诉讼审判领域，利用法院一元化的诉讼机制来应对纷繁复杂的各式社会纠纷和冲突，不仅力不从心，使本已尖锐化的案多人少的矛盾更趋加剧，而且也时常会事与愿违，纠纷解决的结果也往往偏移社会公平正义的评价标尺，难以使当事人以及周边群众心悦诚服地感到满意，难以形成植根差异化社会土壤上的良好和谐的法治秩序。通过多元化纠纷解决机制的构建，除了使司法强化其职能和功能以外，同时还使行政机关焕发出解决纠纷的内在潜能，促使行政机关加快行政改革、转变政府职能的步伐。社会团体和组织也将在多元化纠纷解决机制体系的大格局中寻找定位、健康发展，发挥出固有的优势和长处，参与纠纷解决的过程，社会各界人士也有大量的机会各展其长，借助各种平台助推纠纷有效化解，这样就形成一个多元共治、各方参与、人人有责、协同齐进、相融互动的体系化纠纷解决机制，这种九龙治水的综合解纷模式较之于裁判中心主义下的法院单打独斗式的解纷模式，显然更具优势和实效，也更具有社会治理的可持续内生动源。这需要我们与时俱进，形成新型的纠纷解决观，明白纠纷解决是全社会共同治理的事情，而不是法院司法审判一家的事情。

司法是各种纠纷化解的最后一道防线，它绝不能演变成纠纷解决的第一道关口，更不能成为破除纠纷、消弭冲突的唯一渠道。司法审判作为纠纷解决的途径和方式固然不可或缺，但司法审判之外的纠纷解决途径和方式也同样不可或缺。在纠纷解决领域，只有诉讼内与诉讼外双重机制并举并重，才能变社会管理为社会治理，才能使法制变为法治，才能使人民当家做主、社会自治进一步落到实处，也方能在依法治国基本治国方略的杠杆作用下，快速完善社会治理的制度体系，大力提升社会治理的能力和水平。

四、多元化纠纷解决机制的实施

在我国大量的司法实践中，多元化纠纷解决机制是我国的一项重大举措，但在实施过程中仍存在以下问题：一是非诉讼纠纷解决方式利用率不高。人民群众更倾向于通过诉讼方式解决纠纷，导致大量案件涌向法院，而调解、公正、仲裁、行政裁决以及其他非诉讼程序则适用较少。二是非诉讼纠纷解决人员管理机制不完善。纠纷化解人员培训机制不完善，导致业务能力有限。工作人员要么法律知识欠缺，要么群众工作经验不足，最终都会导致化解工作困难。保障机制不完善，如调解员老龄化，不适应新型纠纷的调解，以及现行调解员考核制度不利于激发工作热情。三是纠纷化解主体之间有效沟通不足。各部门之间缺乏统一平台，沟通机制不健全，且没有相关法律、法规依据，导致效率不高。

五、如何开展多元化纠纷解决机制

推进多元化纠纷解决机制建设，在具体工作中采取的方法和策略，则需要按照唯物辩证法的要求，坚持实事求是，一切从实际出发，在实践中创新发展新时代“枫桥经验”。要具体问题具体分析，因地制宜、因时而异、因势利导，立足司法职能推动社会治理体系和治理能力现代化。通过政府支持使行政机关与法院就多元化纠纷解决形成长效机制，提升非诉讼纠纷解决方式适用率。政府出台相关文件，形成行政机关和法院联动机制，充分发挥人民群众积极性、主动性，参与到矛盾化解中。完善非诉讼纠纷解决与诉讼衔接机制。通过诉前甄别机制，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，形成多层次、差别化的纠纷处理机制。法院有效对接行政调解、行业调解、仲裁裁决、社区巡回法庭调解、人民调解员和人民陪审员等多元化调解方式，大力开展诉前委派调解、诉中委托调解工作。提升工作人员综合能力。在立案阶段对个案纠纷事实等情况加以甄别，引导当事人选择诉前调解程序，缓解诉讼案件压力，提高调解率；加强调解员调解技能、业务能力，安排定期培训和经验交流，完善考核奖励制度。推进“智慧法院”建设，开通线上纠纷解决方式。利用现代科技与多元化纠纷解决机制相结合，提高纠纷解决效率。

（一）推进多元化纠纷解决机制建设，需要因地制宜。

“百里而异习，千里而殊俗”，又有“惟各省情形不一，因地制宜，随时变通。”社会发展到今天，城乡化解纠纷的基础仍存在较大差异，推进多元化纠纷解决机制建设必须因地制宜。在乡镇层面应结合基层实际，充分发挥人民法庭贴近群众的优势，积极融入到当地矛盾纠纷化解工作格局中去，服务乡村振兴战略实施，促进基层社会治理。着力打造“党建引领、三治融合、法庭指导”的乡镇纠纷解决模式，把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。

在人民法庭辖区的乡镇设立矛盾调处中心，以分布辖区各个行政村的党建网格为基础，把公安、检察、法院、司法、工商、土管等部门都涵盖其中。纠纷发生后，统一由调处中心指挥分流。首先由村里村长、书记进行第一道调解；调解不成再进入第二道，由镇里行业、综治再次调解；调解不成则进入第三道，由人民法庭或调或裁。同时，主动发挥法庭的推动、引领和保障作用，通过靠前指导、促进依法行政、培育治调能力。努力做到“隐患不出网、纠纷分级调、案件庭前解”。通过这种“村镇先调、法庭兜底”模式，基本可以将传统民事纠纷化解在诉前，法庭收案可因此得以大幅下降，行政复议与信访案件也随之减少。随着村镇治调组织业务能力的提升，需要法庭介入业务指导的纠纷调解也会直线下降。

（二）推进多元化纠纷解决机制建设，应当因时而异。

古人云，“因时变而制宜适也”，又有“世易则时移，时移则备变”，说的都是要根据不同时期的具体情况，采取适当的措施。在网络时代推进多元化纠纷解决机制建设，始终要紧跟科技发展步伐，坚持与时俱进，运用大数据、云计算与人工智能等信息技术手段，推进矛盾纠纷在线解决，助推社会治理现代化。在实践中，应当以信息化智能化建设为依托，深化系统集成和功能整合，全面推动线上多元化纠纷解决平台建设。以线上平台为载体和纽带，联通全方位、覆盖全业务全流程、贯通各类信息应用系统、融合大数据分析功能，构建起“资源集聚、分层递进、智能解纷”的在线纠纷解决模式。

线上矛盾纠纷多元化解平台是在互联网时代背景下对“枫桥经验”的创新和发展。其所秉持的是多元共治、纠纷解决分层递进的理念，全面对接综治、司法、人社、建设、妇联、工商等解纷部门和单位，汇集起多方解纷资源，进驻各领域的调解员。不仅可以实现当事人在线咨询、预约调解员、申请司法确认，还能为老百姓提供在线咨询、评估、调解、仲裁、诉讼等一条龙服务，真正方便当事人“一网解纷”。线上矛盾纠纷多元化解平台与法院办案系统的无缝对接，可将网上立案的案件自动推送到平台，由社会调解力量进行诉前化解，调解成功的可在线申请司法确认，调解不成的自动回传审判系统进行立案，从而形成化解纠纷整体合力。在实现矛盾纠纷“漏斗式”的分层过滤基础上，也将“枫桥经验”从“小事不出村”升级到了“解纷不出户”。

（三）推进多元化纠纷解决机制建设，需要因势利导。

兵法讲“善战者因其势而利导之”，生活中也讲“不若因势利导，使之渐近自然”，都是说要顺着事情发展的趋势，向有利于实现目的方向加以引导。推进多元化纠纷解决机制建设既是社会治理手段，又是对解纷资源的整合，也是对老百姓公平正义需求的回应。实践中，人民法院要转变原有的矛盾纠纷化解“以我为主”的做法，形成“主动融入”社会治理体系的观念，在县级层面形成“党委领导、关口前移、一站解纷”的解纷模式。

县（市、区）由政法委牵头，设立一站式、实体化的社会矛盾化解中心，法院将诉讼服务中心整体或部分植入中心，在物理上形成“社会调解在前，法院立案在后”的解纷流程。中心实行一站式受理、递进式解纷，属地性强的由人民调解组织化解、专业性强的由行业调解组织化解、重大敏感的由基层党政力量联合化解、确实无法化解的再到法院诉讼。有的法院将诉服中心整体搬入区委设立的社会治理综合服务中心，中心统一受理并调解各类纠纷，直接带来了法院收案数的下降，有的地方实现了大幅下降，矛盾纠纷多元共治的联动效应正在形成。人民法院将法院调解工作置于党委政府大治理格局之中，将矛盾纠纷“一窗受理、一体分流、一站解决”，多元解纷资源的融合更加紧密，“社会调解在先、法院诉讼在后”的纠纷分层过滤体系更加完善。

在推进多元化纠纷解决机制建设的实践中，要从全局看“形”，从长远看“势”，审时度势,因势利导,顺势而为,乘势而上。在乡镇层面固化经验，在县级层面创建模式，在省级及以上层面搭建线上平台，就此可以建立起分层过滤、开放融合、网上网下、衔接配套的递进式多元纠纷解决新体系。在具体工作中，人民法院要继续坚持一切从实际出发，不仅要力求做到能调则调、当判则判、调判结合、案结事了，努力让人民群众感受到看得见摸得着的公平正义；还要着力从源头上预防化解矛盾纠纷，让大量矛盾纠纷化于未发、止于未诉；更要进一步提高政治站位，主动融入党委领导的社会治理体制，推动构建更加富有活力和效率的现代化社会治理体系。

六、多元化纠纷解决机制的前景

法院在推进多元化纠纷解决机制中仍会继续发挥核心作用，但更重要的是需要通过法律加以实质性的保障和推动，特别是建立法定前置调解制度和法院委托调解的规范化，以保障相关改革措施的正当性和可持续发展。对各种专门性纠纷解决机制进行实体法与程序结合的整体建构，建立专门化的非诉讼程序、并与司法程序相衔接。整合民间调解，目前，狭义的人民调解已经不足以涵盖各种民间，各种民间社会调解以不同形式存在和运行，缺乏法律的调整。因此，需要通过法律对人民调解以外的民间性调解机制、特别是市场化机制进行法律规范，在推动保障的同时，加强管理和规制。根据各行政部门的职能和特点，建构合理、高效、负责的行政性纠纷解决机制。在全社会倡导协商性纠纷解决文化，鼓励引导当事人通过非诉讼程序解决纠纷。

在多元化纠纷解决机制发展到今天，离不开各个部门的努力，离不开社会各界人士的支持，在当今社会中，矛盾的解决不一定非要通过诉讼这种“撕破脸”的方式解决，也可以通过调解这样温和式方式解决，多元化纠纷解决机制的构建需要综合运用民间的、行政的、经济的、法律的手段化解矛盾纠纷，它将以鲜明的中国特色和旺盛生命力，谱写出社会治理壮美乐章。

[①] 李少平：《最高人民法院多元化纠纷解决机制改革意见和特邀调解规定的理解与适用》，人民法院出版社2017年版，第1页。